基本案情

    申请人：陈某某

    被申请人：某区城管大队

    申请人因对被申请人作出的责令其限期拆除违法建筑的决定不服，向区政府申请行政复议。

    申请人认为，其本人系支援内地建设退休回城人员，一家三口居住在10平方米的房屋内，居住条件极为困难。为改善居住条件，申请人欲将厨房的部分空间改作居室使用。因厨房釆光、通风不足，故破墙安装门窗，其行为既没有破坏房屋的承重结构、影响周围环境，也没有妨碍同楼居民出行，被申请人忽略上述因素，作出限期拆除违法建筑的决定不合理，应当予以撤销。

    被申请人认为，申请人未经行政职能部门许可，擅自在房屋外的围墙上设置门窗各一扇，被申请人根据市民投诉，到现场拍照取证、作现场检查笔录，向某区房屋土地管理局求证申请人涉案之破墙安装门窗行为的合法性，依照法定程序对申请人展开调查谈话、事先告知、听取申辩，对申请人作出涉案之决定书并依法送达，请求行政复议机关予以维持。

    复议决定

    行政复议机关认为，申请人的行为违反了《某市住宅物业管理规定》，其搭建行为的良好目的不能阻却其行为的违法性。因此，行政复议机关维持了被申请人作出的限期拆除违法建筑的决定。

    行政复议机关认为，“破坏房屋外貌”主要指在房屋的使用与维护中，使用人改变房屋原始色调、在房屋底楼外墙（含围墙）上开门、开窗等损害公共利益的行为。据此，被申请人认定申请人“破坏房屋外貌”于法无悖。

    在案件审理过程中，申请人有一定抵触情绪，主要是因为对法律理解不足，感觉受了委屈。行政复议机关在行政复议决定书中进行了充分的说理，并在行政复议决定作出后，进一步对申请人释法明理，促使申请人最终理解行政复议决定。

    行政复议机关认为，申请人的行为违反了《某市住宅物业管理规定》有关“破坏房屋外貌”的规定，应当承担相应的法律责任。公民出于良好目的，实现个人愿望应当通过合法、稳妥的途径；如果涉及违法行为，行为人必须承担法律责任。因此，行政复议机关维持了限期拆除违法建筑的决定，随后，申请人自行恢复了房屋外貌。

    案件评析

    查明事实是审理行政复议案件的基础，运用法律是作出行政复议决定的关键。本案案情虽不复杂，但是对于案件基本事实—“破坏房屋外貌”的认定标准，法律、法规并无详细规定，因此必须对这一事实作出合法、合理的认定，以维护行政相对人的合法权益。

    一、被申请人的行政处罚决定是否适当

    本案中，申请人认为虽然其实施了破坏房屋外貌的行为，但其行为并未造成破坏房屋承重结构、影响外立面景观和周边环境、妨碍同楼居民出行及其他合法权益的后果，因此被申请人作出的行政处罚决定是不适当的。

    《行政复议法》确实要求具体行政行为必须内容适当，这是针对自由裁量的行政行为提出的要求。自由裁量是指行政机关在法律、法规或者规章规定的原则和范围内享有自由裁量权的行政行为，是基于行政管理的需要而依法设立，以便于行政机关能够有效、灵活地处理各种复杂的行政管理事务。自由裁量权的设定必须有法律的依据，其行使也必须合理。行政复议是行政系统内部为行政相对人提供的救济手段，同时一并对行政机关的行政行为实施监督。因此，行政复议既审查具体行政行为的合法性，又审查其合理性。《行政复议法》对行政行为提出的“内容适当”的基本要求具体体现在：具体行政行为必须符合法律的目的；必须具有正当的动机；必须考虑相关的因素。

    本案中，申请人申请行政复议的理由是，其行为未造成危害结果，因此行政处罚的内容不适当。对此，行政复议机关认为，首先，申请人所说的其行为未造成危害结果，是就其行为未损坏房屋承重结构而言的，此等情形的法律后果另有规定，本案行政处罚并非针对此等情形。其次，未构成损坏房屋承重结构的违法情形，并不意味着没有其他行为，本案中申请人的行为构成了另外一种法定的违法情形，即破坏房屋外貌，申请人的行为未损坏房屋的承重结构，并不能消除该行为破坏房屋外貌的违法性。第三，被申请人系出于城市管理的目的，实施纠正破坏房屋外貌的违法行为，目的正当、动机合理、处罚适当。最后，被申请人在作出处罚决定时，充分考虑了申请人因居住条件特别困难，不了解破坏房屋外貌的行为的违法性的特殊情况，并将其作为在法定行政处罚幅度内选择较轻的处罚种类的情节予以考虑，选择了“责令恢复外貌”这一较轻的处罚种类，该行政处罚决定的内容也是适当的。

    二、申请人搭建行为的良好目的能否阻却其行为的违法性

    申请人强调，其搭建行为是迫于住房极其紧张、出于改善居住条件的良好目的，因此不应对其作出处罚。对此，可以借用“违法性阻却事由”的理论进行分析。

    违法性阻却事由，是指排除符合构成要件的行为的违法性的事由，主要运用在刑法领域。根据这一理论，对一个行为是否构成犯罪，需要从正反两方面评价。从正面看犯罪成立的条件是构成要件的符合性、行为的违法性和有责性。只要客观上与构成要件相符合的行为，都被认为具有构成要件符合性。符合构成要件的行为虽然原则上具有违法性，但也存在例外现象，即在具有特别理由、根据的情况下，也可能从反面否认符合构成要件行为的违法性，这便是违法性阻却事由。违法性阻却事由一般适用于行为人为了保护更大的利益，在十分紧迫且没有其他选择途径的情况下作出的行为。

    虽然我国法律并未明文使用“违法性阻却事由”一词，但在理论界和实务界得到了相当的支持。例如司机为了救助即将生产的孕妇，驾驶车辆连闯红灯，其行为违反了道路交通安全法，但因为挽救了母子的生命、顾全了更大的利益，因此阻却了违法性，不应当受到行政处罚。但是在本案中，虽然申请人提出其行为具有良好的目的，但是其改善居住条件的需求并不具有足够的紧迫性，且可以通过其他合法、稳妥的手段及途径实现，不必通过破坏房屋外貌、影响城市管理秩序的方式实现。因此，该事由不能否认其行为的违法性，申请人必须承担其违法行为的法律后果。

    三、如何认定具有一定专业性的行政违法行为

    行政复议机关在调查中发现，被申请人接到市民投诉赴现场调查取证后，向某区房屋土地管理局发出《与相关专业管理部门双向告知表》，求证申请人涉案行为的合法性，以此为依据进行事实认定。

    实践中，对于类似认定违章搭建等具有一定专业性的问题，被申请人采取执法主体与专业管理部门双向告知的方法，即执法主体发现问题后，向专业管理部门征询意见，并将专业管理部门提出的建议作为事实认定的重要参考。专业管理部门是咨询建议部门，城管大队是认定主体。实践证明，这种方法是科学合理、行之有效的，既整合了行政资源、发挥了专业管理部门的作用，也避免了相对集中处罚权机构因为专业力量不足导致的事实认定错误。这种执法手段值得推广。     （静安）