刘建辉

  利用业余闲暇时间到风景名胜区度假游览，已越来越多地成为现代人们的生活方式。风景名胜区的开发、保护、利用和建设等，也都日益显示出其重要性和紧迫性。在5月26日召开的省政府常务会议上，《河北省风景名胜区条例（修订草案）》获得通过，省政府将报省人大常委会进行审议。如何加强我省风景名胜区管理，处理好风景名胜区保护与合理利用的关系，本刊今天予以关注。

  风景名胜区是我国特有的名称，国外与之相对应的一般都称作“国家公园”。1982年11月国务院审定公布了第一批国家重点风景名胜区，标志着我国风景名胜区制度的建立。

  资源大省的现状与困惑

  我省历史悠久，风景名胜资源极其丰富，截至目前，全省共有10处国家级风景名胜区和38处省级风景名胜区，总面积7978.5平方公里，占全省国土总面积的4.24%。风景名胜区的建立和发展，无疑对保护风景资源，维护自然生态环境，提高景区知名度，带动旅游、文化等相关产业的发展，促进地方经济发展和老少边穷地区脱贫致富发挥了积极作用。

  但是，风景名胜区是不可再生的资源，一旦遭到破坏，就很难再恢复。“现在的风景名胜区管理多多少少都存在着一些问题，影响着风景名胜区的保护和持续发展。”河北省风景园林与自然遗产管理中心主任朱卫荣列举了当前管理中存在的主要问题：管理机构缺乏权威性，行政管理不到位；风景名胜区内权属界定不清，内部利益互相冲突，大部分风景名胜区内的各种资源的所有权与管理权、经营权互相交错，政出多门，政令难以统一；风景名胜区经营权转让导致资源破坏和管理失控；因多头管理，多部门管理，造成执法交叉、执法空白现象较多，有的一个违章项目违反多个法律法规，多部门同时进行处罚，处罚标准也不尽一致；管理人员素质不高，往往摆不正保护与开发、经营的关系，急功近利，忽视了资源保护和可持续发展，人为破坏时有发生，风景名胜区城市化、人工化、商业化倾向严重。

  发展利用与保护的博弈

  把风景名胜区纳入法治轨道与各方利益并不是完全一致的。省法治办经济法规处处长孟相维分析了几种情况，第一种是风景名胜区与城区重叠，比如贵州的赤水和秦皇岛北戴河。风景名胜区首要的任务是保护，城市建设的任务是发展，产业聚集和人口聚集都需要土地，需要建设，这样保护与发展的矛盾随着我国社会经济的发展越来越突出。为解决这个问题，按照新的规划法，各省在立法中普遍建立风景名胜区规划与区域规划冲突协调机制。比如我省要求名胜区规划编制后，就取代区内的城市、镇、乡村相应规划，这样从源头上就杜绝了“规划打架”。第二种就是风景名胜区跨行政区域。一个风景名胜区，属于四、五个行政区划管理。这在我省立法中有所规范，就是跨行政区域的，其风景名胜区管理机构由上级政府设立。第三种就是风景名胜资源比较优秀，于是各个部门和单位占据最好的地点搞开发，圈地现象比较严重，无序建设比较突出。国家及各省立法均明确规定，在风景名胜区核心区域内不得建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与保护无关的建筑物。第四种就是社会资本“创造”的风景名胜资源，太行山沿线风景名胜资源比较集中和优秀，可是地方政府没有足够的财力去搞基础设施建设，就以“打包”的形式整体转让给社会资本了。这些地点和区域纳入到风景名胜区体系后，就涉及如何处理管理和资本的关系。风景名胜资源的性质是公益性的，既然有风景名胜资源，这些地点和区域就应该是公益属性。

  孟相维介绍说，风景名胜资源是珍贵的自然文化遗产，是生态环境的重要载体，是绿色崛起的有力支撑，因此各省市都十分重视对风景名胜资源的保护。其他省份立法的规格都比较高，都是以条例的形式出台。这样就把风景名胜区保护、规划、建设及管理工作纳入了法治化轨道，对加强风景名胜区的保护，合理利用风景名胜资源，发挥了积极的作用。省政府常务会议通过《条例（修订草案）》后将提请省人大审议，我们共同期待它的出台将为建设山青水秀的秀美河北提供强有力的支撑。