□  赵树堂

  宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程。宪法的实施不仅要靠部门法作出具体规定，还要靠国家机关严格遵守宪法和法律，把宪法和法律精神贯穿到国家治理和社会管理的各项活动中。政府是国家机关的重要组成部分，承担着管理经济社会事务的重要职责，执行着绝大部分法律法规，政府的管理理念和管理方式如何，可以从一个侧面反映出我国宪法的贯彻实施状况。笔者从依法行政角度作一简要分析，以纪念现行宪法颁布30周年。

  一、政府管理由重管制轻服务向管制与服务并重转变，体现了人民主权的宪法原则

  我国宪法第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”既然人民是国家的主人，政府的权力来源于人民，那么政府就必须对人负责，为人民服务，受人民监督。党的十六届六中全会提出建设服务型政府目标，党的十七大和十八大都强调加强服务型政府建设。以建设服务型政府为目标，近年来我国越来越重视控制政府的管制职能，强化政府的服务职能。最有说服力例子是2004年《中华人民共和国行政许可法》的施行。以《行政许可法》为武器，我国积极推进行政审批制度改革，国务院分六批取消和调整行政审批事项2497项，占原有总数的69.3%，地方取消和调整的行政审批事项也占原有总数的一半以上，减少了政府对市场主体的不必要干预，也使政府有更多的精力实施社会管理，提供公共服务。根据《行政许可法》的规定，各地各部门大胆创新行政管理方式，建立健全限时办结、一次性告知、“一个窗口对外”等制度，大力推进政务服务中心和电子政务建设，不断优化服务程序，减少办事环节，提高了行政效率，提升了服务质量。在行政立法中，对审批权、处罚权、强制权等行政权的设定越来越慎重、越来越严格，而对服务性条款的规定逐渐增多，越来越强调强制、处罚的适当性和强制、处罚与教育相结合。在具体行政管理实践中，各地各部门坚持管理与服务结合、执法与疏导结合，注重发挥行政规划、行政指导、行政合同的作用，政府管理的刚性减弱、柔性增强、服务增多。同时，国家加强发展教育、卫生、社会保障等事关民生的制度建设，并加大贯彻力度，服务型政府建设迈出很大步伐。

  二、政府管理由重权力轻权利向权力与权利并重转变，体现了尊重和保障人权的宪法原则

  宪法第二章专门规定了公民的基本权利和义务，2004年宪法修正案增加了“国家尊重和保障人权”的重要原则。尊重和保障人权体现在行政管理中，主要是尊重和保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权、救济权等，用权利来制约和监督权力，保证行政权力的正确行使。目前行政管理中，在保证权力正确行使的同时，越来越重视对公民权利的保护，重权力轻权利的管理理念逐渐得到改变。首先，体现在政务公开上。2007年国务院发布《中华人民共和国政府信息公开条例》，确定了“以公开为原则，以不公开为例外” 的政府信息公开原则。根据条例规定，各地各部门大力推进政府信息公开，政府的透明度越来越高，保障了公民的知情权和监督权。第二，体现在公众对行政决策的参与上。根据《立法法》和国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》要求，各级行政机关完善行政决策程序，把公众参与、专家论证作为行政决策的必经程序，在行政决策和行政立法中通过论证会、听证会、公开草案等形式，广泛征求公众意见，有效保障了公民的参与权和表达权。第三，体现在主动听取相对人意见上。《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政许可法》等行政法都规定了“事前告知”、“说明理由”、“听证”、“陈述与申辩”、“立即通知当事人家属”等制度，这些制度作为行政机关实施行政管理的必经程序，保障了公民的知情权、陈述权、申辩权。第四，体现在对公民救济权的保障上。《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国赔偿法》的贯彻实施，使公民、法人和其他组织合法权益遭到行政行为侵害时能够通过法定途径得到有效救济。第五，体现在对公民监督权的保障上。各级政府监察部门、法治部门以及执法部门普遍建立投诉举报制度，积极受理公民对行政机关及其工作人员的违法失职行为的控告或者检举，有效促进了行政机关依法行政。

  三、政府管理由重公共利益轻个人利益向公共利益与个人利益并重转变，体现了保护公民合法财产权的宪法规定

  建国后由于我国长期实行计划经济体制，公民的私有财产较少，从宪法、法律到行政管理实践都注重对公共利益的保护，而对公民私有财产保护力度不够。适应建设社会主义市场经济和法治国家的需要，2004年宪法修正案完善了对私有财产的保护规定，明确规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”。同时，宪法修正案还完善了土地征用制度，明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”按照宪法这一修正案的要求，近年来行政立法和行政管理实践越来越注重对公民私有财产、合法权益的保护。《行政强制法》、《治安管理处罚法》等行政法律法规第一条都开门见山地规定，既要保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，又要保护公民、法人和其他组织的合法权益。在这一理念的指导下，目前我国行政法在赋予行政机关一定管理手段的同时，都相应规定保护公民个人利益的具体措施，以避免行政权的随意行使对公民合法权益造成侵害。如《行政强制法》第二十三条规定，行政机关不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物，不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。在公民财产权保护上的一个重要标志是，2011年国务院废止原城市房屋拆迁条例，重新制定发布《国有土地上房屋征收与补偿条例》。新条例进一步明确了补偿标准、补助和奖励措施，完善了征收程序，特别是禁止建设单位参与搬迁，取消行政机关自行强制拆迁的规定，有利于保护被拆迁人利益。此条例施行后，有效制止了违法拆迁问题，减少了社会矛盾，促进了社会和谐。

  四、政府管理由重实体轻程序向实体与程序并重转变，体现了实行法治的宪法原则

  党的十五大提出依法治国基本方略， 1999年宪法修正案把“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，使依法治国基本方略成为宪法原则。国务院认真贯彻依法治国基本方略，先后召开四次全国依法行政工作会议、制发四个文件，大力推进依法行政。依法行政的核心是行政机关严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，其中重要表现是依照法定程序实施行政管理活动，用严格的程序来规范行政权力行使。温家宝总理在2010年8月召开的全国依法行政工作会议上强调：“要把建立和完善行政程序，作为推进依法行政的一项重要任务。”近年来，我国的行政程序制度建设得到快速发展，继《行政处罚法》、《行政许可法》之后，2011年又出台了《行政强制法》，使我国的主要行政执法行为都有了专门的程序法律规定。在其他行政立法中，目前一般在设定行政管理事项时，都注重规定相应程序。目前，制定行政程序法典的呼声越来越高，湖南、山东等地方行政程序立法的实践也为国家立法积累了一定经验，相信我国行政程序法典的制定也不会等太久。在实践中，各级行政机关及其工作人员的程序意识逐渐增强，按法定程序办事的习惯逐渐养成，程序违法的现象明显减少，依法行政水平不断提高，有效推进了法治国家、法治政府建设。