政府法治的功能

  李文泉

  政府法治的功能，首先根源于法的功能，是法的功能在政府法治上的运用或体现，同时，政府法治的功能也有区别于法的功能的自身的特点。我们一般将政府法治的功能概括为以下三个方面：

  首先是认识功能方面。政府法治首先是对政府活动规律的规范性、制度性的概括和反映，因而能够从思想认识上指导、规范人们的行政行为，使之具有自觉性。一切法律实践活动，都是在一定的法律意识指导下进行的，但只有在正确的法律意识指导下才能有正确的法律实践活动。政府法治作为人们根据客观对象的本质和规律，“再造”出来的一种有序系统的机制，它既具有规范性，又具有意识性。它是对政府活动的全面性、规律性的反映，因而成为指导人们法律实践的意识力量。它既是政府法律实践目标的确定者，又是法律措施、手段的选择者，也是法律实践结果的评价者。

  其次是调控功能方面。政府法治作为一个系统，它必然具有系统的功能，即政府法治作用于对象(政府活动)的秩序和能力。这种作用的秩序和能力，集中地表现为政府法治系统对政府实际活动的调节和控制。政府活动本身包含着有序和无序的矛盾，即合乎客观事物发展规律与违反客观事物发展规律的矛盾；合法行为和非法行为的矛盾；行政措施、手段和行政目的矛盾等等。政府行为法治化的过程，就一个克服有序与无序矛盾等矛盾从而达到政府管理目标的过程。政府法治之所以能起到这种作用，正是根源于它的上述本质和结构。由于它是一种能动的有序系统，它的作用机制就是通过政府法治意识内化为人们的行为动机、目的和方式，从而指导和规范人们的行动。

  再次是监护功能方面。所谓监护功能，是指对构成行政法律关系主体的行为、权利义务的监督和保护功能。政府法治在静态上，表现为以各种行为模式、行为程序、行为尺度为形式的规范性的制度构成体，从而在行为者面前树立起一个客观标准，它既能指导人们的行动，又能量度人们的行动。政府法治的动态存在是通过它的静态存在表现出来并予以量度的。其动态功能突出地表现为调节作用，其静态功能突出的表现为尺度作用。正因为它能量度、评价人们的行为及其效果，所以它能对人们的行为起到从整体上的监督和保护作用。政府法治的监督作用，是对行政法律关系中各方主体偏离法治要求的行为而言的；其保护作用，是对行为内容即权利义务的享有和履行而言的。政府法治的监督与保护作用是辩证统一的，监督的另一面即是保护，保护的另一面即是监督。由于在行政法律关系中双方主体的法律地位不同和政府法治本身质的规定性，其监督功能虽然包括双方主体，但侧重于政府及其工作人员；其保护功能则侧重于行政管理相对人。从政府法治的根本目的来讲，是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，不受违法行政行为的侵害，最终是为了维护最广大人民群众的根本利益。

  政府法治的上述功能，既具有一般法律规范的共性，又有自身的特点：首先，政府法治的功能是一种整体性、全局性、综合性的功能。它虽然以一个个法律规范、法律制度为基础，但又以它的整体性功能驾驭着支配着各种个别性的法律规范和法律制度。它不仅要求政府的每一个活动的有序性，而且要求政府整体活动的有序性。政府的各个个别活动，单独看来可能是有序的、合理的，如果将它放在整个政府法治系统中来看是不合理的、无序的，则会对这类个别性活动加以调整或取消，以保证政府法治整体的有序性、全理性。其次，政府法治能够消除各个具体法律规范和法律制度之间的价值冲突。这主要表现在行政法律规范的制定和适用上。政府机关在制定行政法规、规章和其他规范性文件时，必须以整体性的政府法治原则为指导，而不能偏重于部门或部分相对人的利益，以免同其他法规、规章和其他规范性文件相冲突。政府机关适用行政法规、规章和其他规范性文件时，也必须将它同其他有关的规范性文件联系起来进行考虑和选择。由此而有效地防止法律规范的价值冲突。再次，政府法治的功能全面地反映了政府活动的规律。每一个个别的行政法规、规章和其他规范性文件，都是对政府活动某一方面规律的反映，但它们是个别性、特殊性的，而政府法治是普遍性的，因此，只有政府法治的功能，才能更加充分地揭示政府法治的基本规律，显示加强政府法治建设的绝对必要性。