□ 本报记者 张树永 段美

    京津冀要协同发展，立法必先行。这是在全面依法治国背景下的必然要求，也是现实途径。

    自2014年京津冀协同发展上升为国家战略以来，对于京津冀三地特别是河北省而言，既是千载难逢的机遇，又是前所未有的挑战。在三年多的时间里，河北省人大常委会同京津两市人大常委会一道，就这个重大的课题进行了历史性的探索和实践，取得了成效。

    ● 京津冀协同立法具有开创性

    鉴于历史和区位原因，推进京津冀协同发展这一国家战略，面临“诸侯经济”、地方保护、恶性竞争等诸多困难和障碍，需要立法先行，通过顶层设计和制度安排冲破羁绊、消除壁垒，促进区域共同发展。正因为如此，积极探索和推进京津冀协同立法，不但极其重要，而且时间紧迫。

    自京津冀协同发展明确为重大国家战略以来，特别是《京津冀协同发展规划纲要》出台以来，京津冀协同发展得以不断持续深化。但京津冀三地面临的一系列亟待解决的问题、障碍，主要包括京津冀产业同构与恶性竞争、省际市场分割与地方保护、省际公共物品供给不足、贫富分化与生态恶化、政绩竞争与重复建设等问题，涉及市场要素整合、行政壁垒消除、社会事务统筹等多个领域。而这些问题的解决既有赖于政策的创新，更离不开法律的保障，必须以法治的方式优化制度设计，构建法治化的协作机制和利益协调机制，以实现制度改革，从而突破行政边界刚性约束的分割、冲破地方政府利益固化的藩篱，并最终推进京津冀协同的纵深化发展。

    京津冀区域的地方立法，由于立法主体不同，容易导致各自为战的局面，这势必会导致地方保护、重复立法和立法冲突。“京津冀协同立法可以有效整合立法资源，实现立法成果共享，降低立法成本，提高立法质量与效率。”河北省人大常委会副主任马兰翠说，这有利于通过立法破除行政壁垒和地方保护主义，使三地各项法规所调整的社会关系、规范内容、法律责任统一协调，违法成本和处罚幅度大体相当；有利于贯彻优势互补、互利共赢、区域一体原则，整合立法资源，弥补立法人才短缺的不足，最大限度地发挥协同推进优势。

    京津冀协同立法的起步，是建立在这样的思想认识基础之上的。

    ● 京津冀协同立法已开花结果

    京津冀协同发展重大国家战略确立之后，河北省人大会同京津两市人大积极探索协同立法工作机制，就协同立法定期或不定期开展交流与协作，在理论与实践的结合上力求有所创新，一些方面有了实质性突破。

    2014年5月至8月，京津冀三省市人大常委会和法治工作机构分别就《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见（征求意见稿）》进行交流和磋商；2015年3月，三省市在天津市召开京津冀协同立法工作座谈会，并在此次座谈会上形成《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见（草案）》；同年5月，京津冀三省市人大常委会先后出台《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》。《意见》明确，三省市将加强立法沟通协商和信息共享，结合京津冀协同发展需要来制定立法规划和年度计划，在立法时要注意吸收彼此意见，要加强重大立法项目联合攻关，要加强地方立法理论研究协作，要加强立法工作经验和立法成果的交流互鉴。

    这个《意见》凝聚京津冀三地人大协同立法共识，是三地协同立法的纲领。河北省人大常委会法治工作委员会主任冯志广说：“京津冀区域协同立法，不仅社会各界高度关注，学界也给予了较高评价。许多研究者认为，《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》的制定和通过，无疑是我国区域协同立法上的一个重大成就。可以大胆断言，京津冀协同立法工作的每一步进展都将是对区域协同立法实践探索和理论研究的一个巨大贡献。”

    随着《意见》的出台，京津冀协同立法工作机制初步确立，涵盖立法动态通报工作机制、立法规划协调对接机制、重大项目联合攻关立法机制、立法协调例会工作机制、公众参与立法协调机制、法规清理协同机制等方面。

    截至目前，三省市已有多部法规进行了深度协作。其中，大气污染防治立法较为典型。2015年初，天津市出台的《天津市大气污染防治条例》中首次将“区域大气污染防治协作”专设一章，并征求和吸收了京冀两地人大的意见；2016年初，河北省出台的《河北省大气污染防治条例》，从立法宗旨到规范内容，最大限度地体现协同要求，不仅在制定过程中充分征求了京津两地人大的意见，而且在内容上进行了专门性规定，设“重点区域联合防治”一章，对大气污染京津冀协同防治问题予以全面细致规范。此外，京津冀三地在地下水管理、水土保持、国土保护与治理等重点立法项目上也进行充分沟通和密切协作。

    随着协同立法的逐步推进，京津冀三省市对现行有效的与京津冀协同发展不适应、不合拍、相冲突的法规进行清理。例如，河北省人大常委会专门围绕京津冀协同发展开展地方性法规专项清理工作，先后清理法规30余部。

    ● 京津冀协同立法立足现在放眼未来

    京津冀协同立法虽然已健康起步，但仍面临探索三地协同立法的有效实现形式和立法具体落地项目的重要课题。

    构建京津冀协同立法保障机制。包括建立京津冀三地立法信息库，囊括京津冀三地的立法规划和年度立法计划，相同主题立法项目的立法进展及法规、规章制定情况，关联度高的区域重大立法项目联合攻关的动态进展情况等信息，作为区域内立法信息的交换中心；探索建立交叉备份审查制度，京津冀任何一方制定的事关京津冀协同发展的地方立法，均应将立法文本向另外两省市的立法机关报送备份，其他两省市立法机关可以对报送的立法文本进行协同性审查等；探索建立联合拟法机制，对于京津冀三省市均有立法需求、立法动议、立法调整的利益关系彼此趋同的立法项目，可以选择三省市联合拟法的协同模式，以实现三省市立法的高度协同。

    将京津冀协同立法落实到具体立法项目上。三省市协同立法应按照《规划纲要》要求，完善立法规划和计划，选择交通、生态环保、产业三个重点领域率先突破，带动其他领域协同立法稳步推进。

    在疏解北京非首都功能方面，出台承接其疏解产业的相关优惠政策制度；在推动产业升级转移方面，按照三省市产业发展定位，制定产业导向法规，将推动产业转移对接的财政税收制度、迁出地与迁入地间财政利益共享制度、产业转移对接企业税收收入分享办法的实施办法等上升为地方性法规；在生态环境保护方面，打破行政区域限制，探索建立京津冀一体化的环境准入和退出机制，统一生态环境违法惩治标准，联防联控环境污染，实施环境污染跨区域综合治理；在推动公共服务一体化改革方面，优先制定公共服务跨行政区域转移接续的法律制度。