因持过期驾驶证驾驶机动车被公安部门行政拘留，驾驶人对处罚不服，申请行政复议。行政复议机关经审理认为——

    □ 本报记者 刘小林

    基本案情

    申请人王某因持超过有效期限的驾驶证驾驶机动车，而被被申请人某市公安局作出行政拘留处罚，王某对处罚决定不服，遂向某市人民政府申请行政复议。

    王某认为，虽然其在机动车驾驶证超过有效期限9日后驾驶机动车的行为违反法律规定，但不属于《道路交通安全法》第九十九条规定的可予以行政拘留的违法情形，不应承担行政拘留的法律责任。某市公安局以王某驾驶证超期属于无证驾驶为由对其作出行政拘留的处罚决定属适用法律错误，应当予以撤销。

    某市公安局认为，按照公安部《交通违法行为代码表》和《临时入境机动车和驾驶人管理规定》，持超过有效期限的驾驶证驾驶机动车的行为性质上属无证驾驶行为，应当依据《道路交通安全法》第九十九条的规定予以处罚，对王某作出的行政处罚决定适用法律正确。

    案件审理

    行政复议机关经审理发现，王某的驾驶证有效期限为2013年2月25日至2019年2月25日，2019年3月6日王某因持超过有效期限的驾驶证驾驶机动车而受到行政拘留处罚，拘留处罚执行完毕后，王某随即申请换发了新的驾驶证。从交警部门为王某换发新驾驶证的行为判断，交警部门确认了王某在受到拘留处罚时是有驾驶资格的。

    行政复议机关认为，王某持超过有效期限驾驶证驾驶机动车的行为依法应予处罚，但不属于《道路交通安全法》第九十九条所规定的未取得机动车驾驶证、机动车驾驶证被吊销或者机动车驾驶证被暂扣期间驾驶机动车等三种可以适用行政拘留的情形，某市公安局所作的行政拘留处罚决定适用法律错误。鉴于该行政拘留处罚决定已经执行完毕，行政复议机关作出了确认某市公安局行政拘留处罚决定违法的行政复议决定。

    案件评析

    一、行政权力“法无授权即禁止”原则

    行政权力是法律授予国家权力机关的，凡是法律没有授予的权力，行政机关不得行使。行政机关的管理活动应当遵循“法无授权即禁止”原则，没有法律、法规、规章的规定，不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的行为，否则，就超越了法定职权，按照权责一致的依法行政要求，应当承担相应的法律责任。

    本案中，王某持超过有效期限的驾驶证驾驶机动车，其违法行为事实清楚，应予处罚，焦点问题是王某应否承担行政拘留的法律责任。根据《道路交通安全法》第九十九条的规定，对于行为人未取得机动车驾驶证、机动车驾驶证被吊销或者机动车驾驶证被暂扣期间驾驶机动车的，可以适用拘留的行政处罚。《道路交通安全法实施条例》第二十八条规定，机动车驾驶人在机动车驾驶证丢失、损毁、超过有效期或者被依法扣留、暂扣期间以及记分达到12分的，不得驾驶机动车。该条例对驾驶证超过有效期驾驶机动车的行为作出了禁止性规定，但没有规定对于该种行为可以给予拘留的行政处罚，也没有明确该种行为属于《道路交通安全法》第九十九条规定的情形。按照《立法法》确立的法律保留原则，限制人身自由的行政处罚只能由全国人大及其常委会以法律的形式作出明确规定，任何机关不能擅自扩大行政拘留的适用条件和适用范围，否则，等同于变相立法，是对公民人身自由的严重侵犯。本案中，某市公安局实际上是以《临时入境机动车和驾驶人管理规定》、公安部《交通违法行为代码表》等部门规章以及外地交通管理方面的规范性文件的间接规定，推断驾驶证超过有效期一年以内驾驶机动车的行为适用《道路交通安全法》第九十九条。某市公安局的这一做法，不仅超越了法定权限，违反了“法无授权即禁止”的原则，也超出了法律条文本身所能涵盖的意义，加重了王某的法律责任。

    二、驾驶证超期与无证驾驶的区分

    驾驶证超过有效期限驾驶车辆的行为如何定性，能否视为无证驾驶？按照公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》，机动车驾驶人应当于机动车驾驶证有效期满前九十日内，向机动车驾驶证核发地或者核发地以外的车辆管理所申请换证。超过机动车驾驶证有效期一年以上未换证的，车辆管理所应当注销其机动车驾驶证。从该规定看，机动车驾驶证超过有效期限并不意味驾驶资格的必然丧失，机动车驾驶证超过有效期一年以内的，机动车驾驶人的驾驶资格是否丧失处于待定状态，车辆管理所可以根据驾驶人的换证申请为驾驶人换发驾驶证；机动车驾驶证超过有效期一年以上的，车辆管理所应当注销机动车驾驶证，机动车驾驶证被注销后，驾驶资格确定丧失。

    驾驶证超过有效期限驾驶机动车的行为性质与《道路交通安全法》第九十九条规定的未取得机动车驾驶证、机动车驾驶证被吊销或者机动车驾驶证被暂扣期间驾驶机动车3种可予以拘留处罚的违法行为性质不同，不应视为无证驾驶。所谓无证驾驶，应当解释为无驾驶资格驾驶机动车，而不应解释为无驾驶证件驾驶机动车。驾驶证超过有效期限驾驶机动车的行为实质是违反了有关驾驶证件管理的法律规范，而《道路交通安全法》第九十九条实质是对驾驶资格所作的规范：未取得机动车驾驶证是指未获得驾驶资格，驾驶证被吊销是指被剥夺了驾驶资格，驾驶证被暂扣是指被限制了驾驶资格。