□ 李时波

    中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称《纲要》）明确提出，实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度。积极落实规范性文件三统一制度，是规范性文件制作和管理的必要前提。

    2011年2月1日我省出台了《河北省规范性文件制定规定》，其中，第二十三条规定了规范性文件“三统一”（统一登记、统一编号、统一公布）制度。但在规范性文件制作上，有些地方还存在诸多问题。2015年印发的《纲要》对规范性文件实行“三统一”制度进行了全面规范。

    作者对行政规范性文件“三统一”制度的积极落实，有几点想法：

    一、何为规范性文件？《纲要》所称的规范性文件，是指除规章外各级政府及其部门在履行法定职责的过程中，依照法定权限和程序制定的直接涉及公民、法人和其他组织的权利和义务，在一定时期内反复适用、具有普遍约束力并向社会公开发布的文件。

    二、规范性文件的制定程序。一般而言，公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定是规范性文件制定过程中的三个必经程序。首先是公开征求意见，起草单位在规范性文件起草结束后，认为内容基本成熟的，可通过机关网站等相关媒体公开征求意见，并根据公开征求意见情况对规范性文件征求意见稿进行修改完善。其次是合法性审查，制定机关的法治机构对规范性文件进行法律审查。内容包括：是否属于制定机关的职权范围；是否遵循了法定程序；是否符合法律、法规、规章的规定和国家的方针政策；是否与其他规范性文件相协调；是否妥善处理了有关机关以及公民、法人和其他组织的主要意见；是否含有不能规定的行政许可、行政强制和行政处罚等事项，是否有违反公平竞争审查事项等。最后是集体讨论决定，经审查通过的规范性文件草案，报本级政府会议或本部门领导班子会议审议。审议决定后，经本级政府或本部门主要领导签批后，进行统一登记、统一编号、统一印发。

    三、如何落实“三统一”制度。统一登记就是把所有规范性文件集中一处进行登记，便于规范性文件的查找和管理；统一印发就是制定机关对所有的规范性文件统一进行送印、校勘、印发，避免在成文之后，由不同机构印发造成文件前后不一和公布之前的泄密问题；统一编号就是用统一的文号或统一的文种进行连续编号，使管理相对人容易查找和识别。

    作者在这儿举例说明，相关部委对规范性文件发布的形式。如：海关总署和国家税务总局等部委规定统一使用公告这一文种对外发布规范性文件。而国土资源部、人力资源和社会保障部等部委规定统一使用带“规”的文号统一对外发布规范性文件，如国土资规〔20＊＊〕＊＊号。作者结合《党政机关公文处理办法》的有关规定，倾向于省级以下行政机关使用“通告”这一文种单独发布规范性文件，如同用“令”发布规章一样。通告是面向社会公众的，与规范性文件的特征相吻合，不像其他文种必须标注发文对象（通常都是下级行政机关或授权的单位），如需向社会公布，还需在文尾标注“此件公开发布”字样。当然，从操作的难易程度和普及性考虑，用带“规”字的文号统一发布规范性文件较为简捷。

    由此可见，三统一制度是严格行政规范性文件管理,确保行政行为合法有效、公开透明的有效保障。

    （作者系省法治办备案和译审处副调研员）