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  执笔人：侯寓晗

  （河北师范大学宪法学与行政法学2014级硕士研究生）

  指导人：王宝治

  （河北师范大学法政学院教授）

  新中国成立伊始，党和国家就重视中央与地方关系的处理。毛泽东在1956年的《论十大关系》中，专门论述了中央和地方的关系问题：“我们要统一，也要特殊。为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央强有力的统一领导，必须要有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。同时，又必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊。”这种处理中央地方关系的总原则是适当、正确的。《宪法》第三条第四款规定：“中央和地方国家机构职权的划分，遵循在统一领导下，充分发挥地方的主动性、创造性的原则。”这是我国处理中央与地方关系的基本准则。

  一、中央与地方的分权问题

  根据中国宪法和现实情况，下列事项规定为中央专有权力：制定和修改宪法；制定基本法律；外交国防与军事事务；财政与税收政策的制定和解释；国家货币与国家银行；外贸政策；行政区划；国有财产；司法治度；其他依法应专属中央的事项。地方专有权力主要有：制定国家法律、法规在本地区的实施细则；制定地方性法规；管理辖区财政、工商、税收和贸易；开展地区间交流以及与外国地方政府间的交流；地方交通；地方教育；地方人事；其他依法应专属地方的事项。中央与地方共享权力主要有：保护人权与公民权利；实施社会保障；维护社会治安；保护自然资源和环境；其他依法应由中央与地方共享的权力。

  应当指出的是，这种划分是为了使中央与地方的权力在分权的基础上达到一种动态平衡，中央和地方都不可畸轻畸重。这种划分也不是绝对的，可以根据具体形式而适度调整。

  二、遵循中央的统一领导

  遵循中央的统一领导说明我国采取单一制的结构形式。所谓单一制，是指国家只有一部宪法，有统一的立法权，一套统一的国家机构体系和统一的司法系统，地方接受中央的统一领导，地方政府的权力来源于中央，在外交方面，中央政府是唯一的主体。我国中央政府的统一领导除了有政治体制上的保证外，在法律上是通过以下途径实现的：法律的统一性，全国人大是最高国家权力机关，具有解释、监督宪法和法律实施的职权；行政上的统一领导，国务院统一领导全国和地方各级国家行政机关的工作；司法的统一性，最高人民法院可以提审和监督任何地方法院审判的案子。

  虽然中央对地方的控制并不是绝对的，地方政府也有相应的自主权，但关键是中央政府在重大问题和事务上应当掌握最后的控制权和决策权。中央体现其控制权主要有以下几种方式：

  1.立法控制。从各国经验来看，立法控制是中央控制地方的最为重要的手段。首先，最高立法权由中央掌握，最高立法机构制定的立法在全国有效，地方政府必须遵守。在我国，《地方组织法》第七条第一款规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”

  2.行政控制。在中央政府对地方政府的控制中，行政手段往往是最重要、最常用的措施。中央对地方的行政控制，理论上可以分为两种：一是对地方政府的控制，例如解散地方议会、停止地方议会活动等；二是对地方政府行为的控制，如对地方政府通过的法规、决定、命令甚至行政机关的具体行政行为进行监督。

  3.财政控制。财政控制是世界各国中央控制地方的一种重要手段。①控制地方的财政收入。我国在这方面实行分税制，建立中央税收和地方税收体系，将维护国家利益和宏观调控的税种列入中央税收，合理划分中央财政收入和地方财政收入的比例，实行中央财政对地方的转移支付制度。②监督地方的财政活动。在中国，全国人大常委会负责监督省级预算的执行，有权撤销省级人大及其常委会制定的与宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规。国务院负责监督省级政府预算的执行。

  4.人事控制。中央控制地方的重要途径是任免地方主要官员。通过人事任免权来实现中央对地方的管理是很多国家采取的办法，越是中央集权的国家，人事任免权就越集中于中央。