话题：

  9月26日，北京市人大常委会审议《北京市人民政府关于行政执法工作情况的报告》，有常委会委员、人大代表建议，将全市7万多执法力量以及20多万辅助执法人员重新整合划分执法权，试点综合执法方式，并建议将城管队伍并入公安序列建立“城管警察”。

  ——9月27日《新京报》

  Ａ

  “城管警察”

  这个建议可以考虑

  马涤明

  如果城管队伍并入公安系列，建立“城管警察”，实际上是增加一个新的警种。那就不是简单的“并入”，首先应按照公务员、人民警察招录的要求完成录用工作；已经属于公务员身份的城管人员，可以调入。

  “城管警察”这个建议值得考虑。其一，城管执法工作中涉及大量的强制执行，包括对被执法者人身权利的一些限制行为。而现在的矛盾问题是，一方面，没有一定的强制性措施，城管执法很难实现；另一方面，城管执法者不具备太多的强制权力。而赋予非司法部门的人身强制权力，存在法理逻辑上的障碍。即便是暂扣或没收物品上的强制，实施过程中难度也相当大，这也是引发“城管暴力”的主要原因。城管实施强制之所以极易引发暴力冲突，而警方实施强制极少出现这样的情况，主要原因是社会上对警察权力的认可，也因此，警察对违法行为实施强制的威慑力也就不是城管所能比及的。

  其二，“城管”自诞生以来，这个职业一直处于“身份不明”的尴尬境地。而事实上，城管的职能与权限也是不好定义和定位的，赋予其职能太多、权力太大，法理上不好解释；反之，则影响其执法的能力。造成这种尴尬问题的原因，其实是对“城市管理”本身的概念缺乏科学界定。比如占道经营的问题，究竟属于市容秩序管理，还是社会治安的范畴？事实上，它处于两个概念的边缘。这个问题，不但在许多国家和地区多属于警察的管理范畴，很多外媒也把“中国城管”理解为“一种警察力量”。

  “将城管队伍并入公安系列”这个建议，我认为应修正为：将城管执法职能移交公安部门。前提是国家出台相关法律，将管理、处罚、取缔占道经营等执法内容，或列入治安管理处罚法，或专门设立城市管理的法律法规，将城市管理中可以作为治安或准治安管理的事项，划归公安部门管理。如果职能界定清晰，法律规定明确，执法中的争议有法可依，解决了执法尴尬的问题，那么文明执法与合法强制并行的情况下，过去诸多的暴力冲突等矛盾问题，也就有了出口。再者，按照人民警察的标准管理城管执法者，队伍风貌、人员素质、作风方面要求得更加严格、规范，应该可以避免一些问题。

  既是职能移交，城管执法交由派出所，相应增加警力即可，未必需要在公安部门设立专职的“城管警察”。

  Ｂ

  城管变警察

  权力该如何平衡

  魏文彪

  当前，各地城管执法人员由于系由不同级别、不同序列的相关部门各自聘用，因而确实存在如相关北京市人大代表所说的多头执法，难以整合执法力量，影响城市管理执法效能的问题。而如相关北京市人大代表所建议的，将城管队伍并入公安序列建立“城管警察”，则有利于改变当前城管多头执法的现状，通过整合城管执法力量，提高城管执法效能。但公安人员与警察有别于其他行政执法人员的最主要方面在于，公安人员与警察拥有实施人身强制行为与限制人身自由的权力。而城市管理违法行为如小摊小贩乱摆乱放等，尽管可以依法对其实施行政处罚，但却不属于可以对其采取限制人身自由的行为。而在城管队伍并入公安序列情形下，则很可能会出现部分城管执法人员对城市管理违法人员滥用限制人身自由权力，侵犯管理对象公民权利的行为与现象。

  另外，在目前，当城管执法人员与管理对象发生冲突，造成人身损害情形下，公安机关可以居间处理相关纠纷，依法维护双方权益。所以，对于当前城管执法当中存在的多头执法、执法权分散等问题，可以通过建立统一规范的执法队伍，整合执法权，试点综合执法等方式予以解决，而不宜轻易实行将城管队伍并入公安序列，建立所谓的“城管警察”。否则，轻易实行将城管队伍并入公安序列，建立所谓的“城管警察”，很可能导致出现尽管城市管理工作力度增强，城市管理违法现象减少，但是城市管理执法领域侵犯公民权利现象增多的负面效应。对此，决策者不能不慎重考虑。